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超大、特大城市加速取消落户限制,需加快补足基本公共服务缺口

21经济报道记者柳宁馨 杭州报道

2024年,户籍制度改革继续加速。1月5日,成都公布新政,自2024年2月20日起,在“8+1”县(市)将全面取消落户限制,具有合法稳定就业和合法稳定居住即可落户。同一天,无锡市公安局发布通知,2024年1月起无锡市全面施行经常居住地登记户口制度。

从地方实践看,2023年7月以来,一些特大和超大城市加快户籍制度改革的步伐。其中,一些城市优化积分落户规则、增加名额,一些城市则完全放开落户,例如浙江、江苏率先在杭州、南京、苏州中心城区之外实行“零门槛”落户。

2023年12月29日,国务院常务会议提出,把农业转移人口市民化摆在突出位置,进一步深化户籍制度改革,加强教育、医疗、养老、住房等领域投入,推动未落户常住人口均等享有基本公共服务,尤其要着力补齐城市基础设施和管理服务等短板,提高经济和人口承载能力。

按照城市人口规模来看,从中小城市、大城市,再到特大超大城市,我国正在梯次降低落户门槛。2023年到2024年是超大、特大城市落户门槛调整的重要时期,对这些城区常住人口在500万级、千万级的城市而言,放开落户也意味着需要快速补足公共基础设施的配套,既要加快农业转移人口市民化,也要处理好各类公平性问题。

特大、超大城市加速放开落户

2023年,落户门槛的松动速度继续加快,变化主要发生在特大、超大城市。

根据住房和城乡建设部在2023年10月发布的《2022年城市建设统计年鉴》,目前城区常住人口超过1000万人的超大城市为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉和杭州。此外,人口在500万-1000万区间的特大城市包括西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳等多个城市。

从超大城市户籍政策看,北京、上海、广州、深圳四座城市均保留落户限制政策,但在逐渐调整积分落户政策。北京、上海的落户限制相对严格,不过也在部分落户方式上进行松动。例如上海在应届毕业大学生和留学生落户方面不断放开限制,对以往极难落户上海的本科生落户门槛继续松动。

广州的落户政策最为宽松,分为人才入户、积分制入户、政策性入户三种方式。2023年7月,《广州市差别化入户市外迁入管理办法》开始征求意见,满足学历、年龄和社保三项较为宽松的条件后,申请者在广州白云区、黄埔区、花都区、番禺区、南沙区、从化区和增城区这7个外围城区可以直接入户。根据2022年《广州市引进人才入户管理办法实施细则》,广州取消了全日制本科生、中级职称人员等入户的社保参保年限限制,在广州市有参保记录即可落户。

2023年9月,广东提出调整完善广深两个超大城市落户政策,建立健全积分落户年度指标逐年增长机制,鼓励中心城区与郊区新区采取差别化落户政策,在除广州、深圳外的珠三角地区城市探索户籍准入年限同城化累计互认。

对于另外几个超大城市,比如重庆、成都、天津、东莞、武汉、杭州而言,这些城市基本在主城区外放开落户限制,主城区内保持限制条件,体现差别化落户。

2024年刚开年,成都就迅速出台《成都市户籍迁入登记管理办法》《成都市居住证积分管理办法》,进一步优化落户条件,2024年2月20日起,“8+1”县(市)即简阳市、都江堰市、彭州市、邛崃市、崇州市、金堂县、大邑县、蒲江县以及成都东部新区取消积分入户,人才落户放宽至大专学历。

重庆比较特色的务工经商落户方式遵循“放开放宽”原则,按照重庆构建“一区两群”协调发展格局,设置差别化落户条件,包括放宽在主城都市区的主城区务工经商类落户条件,将务工及社保年限由最高5年统一放宽到3年、投资创业年限由2年放宽到1年;取消渝东北三峡库区城镇群、渝东南武陵山区城镇群投资创业落户1年以上的年限限制,不再作年限要求;取消“一区两群”各区域内跨区(县)务工经商落户年限限制,实现户口通迁。

天津提出区域鼓励性落户,2023年11月起,天津市滨海新区正式实施“滨城户籍新政”,鼓励高校毕业生和在校生、鼓励新区产业工人、对“滨城”有贡献的人员等在“滨城”落户。

21世纪经济报道记者梳理特大城市户籍政策时发现,至少有济南、郑州、沈阳等3座城市实现“零门槛”落户。其中,郑州2023年9月底试行“以经常居住地登记户口”,完全放开落户。

另外,2023年11月7日,青岛进一步深化户籍制度改革,对人才、居住、亲属投靠、稳定就业、投资创业等方面落户的人群,进一步降低门槛并扩大范围,也给出租房即可落户的政策。

2024年1月起,无锡市全面施行经常居住地登记户口制度,申请人在无锡市连续居住满6个月以上,满足合法稳定就业或合法稳定住所(含租赁)条件的,可以到经常居住地公安派出所申请为本人及其共同生活的配偶、未成年子女、父母办理户口迁移登记。

公共服务直面考验

2024年,大城市的户籍制度改革仍然值得关注。

回溯我国户籍调整的几个关键期,2019年是一个重要节点,《2019年新型城镇化建设重点任务》提出,城区常住人口100万至300万的大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万至500万的大城市要全面放开放宽落户条件,超大特大城市要调整完善积分落户政策,为后续的户籍政策改革定下基调。

2022年的《“十四五”新型城镇化实施方案》明确,到2025年,全国常住人口城镇化率稳步提高,农业转移人口市民化质量显著提升。同时,放开放宽除个别超大城市外的落户限制。

事实上,目前存在城市落户限制的城市主要在超大、特大城市,尤其在经济较为发达的超大城市。2023年8月,公安部提出,将推动各地全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市落户条件。

不过,户籍制度改革的另一个重点是,当千万量级人口的城市逐步放开落户限制,公共资源配套能不能跟上?

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭在接受21世纪经济报道记者采访时表示,以往我国对推进户籍制度改革比较谨慎的重要原因之一是,就算观念上理解了人口流动能够带来经济发展的动力,客观上人口流入较多的地区还没有做好基本公共服务供应的准备,包括学校、医院、养老院、交通基础设施等,“如果短期内一下子放开户籍,完全实现人口自由流动,对于这些城市供给侧设施的短缺会形成更大压力。”

以人均医疗资源来看,北上深等一线城市并不具明显优势,尤其是以床位资源人均拥有量来看,仍存在需要补上的缺口。根据各地统计局公布数据,截至2022年年末,上海市共有卫生机构6421所;同期,北京共有医疗卫生机构12211个,医疗机构共有床位13.4万张;同期,深圳全市有卫生医疗机构5201个,卫生机构拥有床位65720张。从目前每千人口医疗卫生机构床位数这一指标看,北京、上海、深圳这三座城市离国家卫健委提出的到2025年我国每千人口医疗卫生机构床位数指导性7.4张的指标仍有差距。

教育资源的相对紧缺是另一个重要问题,人口流入地学位的增长,普遍没有跟上学生数量的增长速度,因此会带来学位供应不足的问题。此前已经有不少城市出现这一问题,2024年伴随着户籍制度进一步放开,这一问题可能仍然存在。

2024年1月,广州市从化区和天河区发布了2024年公办小学学位预警,广州市增城区教育局也在网上发布通告称,根据2024年生源预测数据,增城区共有9所公办学校学位供给紧张。

据杭州当地媒体报道,2024年杭州预计户籍生红色预警小学120所、初中38所,比去年同期有一定幅度下降(2023年全市义务教育段红色预警学校近180所)。

在陆铭看来,当前最重要的相关改革就是让服务资源,特别是公共服务资源的投放与人口流动方向保持一致,其中最重要的是医疗和教育。

另一个问题是公平性的问题,目前各地持续更细积分落户规则,根据城市吸引人才需要,优化积分落户具体指标,也出现一些需要讨论的问题。例如,常州武进区、浙江金华武义区将家长献血纳入积分制入学的做法引起一定争议。

也有城市在探索对积分划定正面、负面清单。《深圳市积分入户办法》2023年2月15日起开始施行,在积分指标方面增加见义勇为指标,对获得市级以上(含市级)见义勇为表彰的加30分,同时对诚信守法指标进行了调整,拆分为负面行为、违法行为两个指标。

中国社会科学院国家高端智库首席专家蔡昉日前在《经济研究》上发布专题研究文章提出,户籍制度改革的目的之一,是促进基本公共服务均等化。与此同时,更加均等的基本公共服务供给,也是户籍制度改革推进的一个有利条件。可见,两项改革应该相互衔接、相互支持和齐头并进。应该把城镇户籍人口的增长,同诸如土地供给、城市交通基础设施以及公用设施建设等调控指标挂钩,由此可以提高对各地户籍制度改革进行激励的精准性和可见度。

(实习生徐翌轩对本文亦有贡献)

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